J’exerce dans le champ de la formation professionnelle depuis plus de trois décennies, et s’il est un sujet que je vois régulièrement maltraité, c’est bien celui de la formation des agents publics. Beaucoup d’organismes de formation issus du secteur privé abordent ce marché avec les réflexes qu’ils ont acquis auprès des OPCO et des entreprises, sans mesurer que le droit applicable est fondamentalement différent. Le Code du travail, dans sa partie relative à la formation professionnelle, ne s’applique aux agents publics que de manière très partielle. C’est un corpus juridique distinct, articulé autour du statut général de la fonction publique, de décrets spécifiques à chaque versant et d’un droit de la commande publique qui encadre strictement les achats de prestations. Ignorer cette architecture, c’est s’exposer à des erreurs de positionnement, de contractualisation et, en définitive, de conformité.
Une histoire longue, un droit autonome
La formation des fonctionnaires n’est pas née avec la loi du 5 septembre 2018. Elle trouve ses racines dans l’ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires, qui posait déjà le principe d’un droit à la formation permanente. La loi du 13 juillet 1983, dite loi Le Pors, a ensuite consacré ce droit dans l’article 22 du statut général, en l’érigeant en garantie fondamentale accordée à tout fonctionnaire. Pendant des décennies, la formation dans la fonction publique a été conçue comme un instrument de gestion des carrières plutôt que comme un levier de développement des compétences au sens où le secteur privé l’entend. Les écoles de service public, les instituts régionaux d’administration, l’ENA puis l’INSP, les CNFPT pour la territoriale : tout un écosystème institutionnel a été bâti pour former en interne, avec une logique d’administration formant ses propres agents.
Ce n’est que progressivement, sous l’effet conjugué de la RGPP puis de la MAP, que l’externalisation de la formation vers des prestataires privés s’est développée dans les trois versants de la fonction publique. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a marqué un tournant en rapprochant certains dispositifs de ceux du secteur privé, notamment en introduisant un compte personnel de formation aligné sur le CPF du Code du travail, tout en maintenant un régime juridique propre. C’est cette dualité qu’il faut comprendre avant de répondre au moindre appel d’offres.
Les trois versants et leurs régimes distincts
Le premier réflexe d’un organisme de formation qui souhaite intervenir auprès d’agents publics doit être d’identifier le versant concerné, car les textes applicables diffèrent sensiblement. La fonction publique d’État est régie par le décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l’État. La fonction publique territoriale relève de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, profondément remaniée, et du rôle central du CNFPT qui assure les formations obligatoires d’intégration et de professionnalisation. La fonction publique hospitalière, quant à elle, s’appuie sur le décret n° 2008-824 du 21 août 2008 et sur l’intervention de l’ANFH comme opérateur de collecte et de financement.
Chaque versant distingue plusieurs catégories d’actions de formation. Dans la fonction publique d’État, on trouve les actions de formation statutaire, les actions de formation continue, la préparation aux examens et concours, les bilans de compétences et la VAE. Cette typologie ne se superpose pas exactement aux catégories d’actions définies par l’article L.6313-1 du Code du travail, même si des convergences existent. Un organisme qui répond à un marché public de formation doit maîtriser cette nomenclature spécifique, sous peine de proposer des prestations mal calibrées ou juridiquement inadaptées. Pour approfondir les catégories d’actions en droit commun, je renvoie à l’article consacré à l’obligation de formation selon le Code du travail, qui permet de mesurer l’écart avec le droit de la fonction publique.
La commande publique comme cadre contractuel incontournable
Lorsqu’une administration achète une prestation de formation à un organisme extérieur, elle ne signe pas une convention de formation au sens de l’article L.6353-1 du Code du travail. Elle passe un marché public, régi par le Code de la commande publique. Cette distinction est capitale. Le CCTP (cahier des clauses techniques particulières) définit les exigences pédagogiques, le CCAP (cahier des clauses administratives particulières) fixe les conditions d’exécution, et l’ensemble obéit aux principes fondamentaux de liberté d’accès, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.
Les seuils de procédure déterminent le formalisme applicable. En dessous de 40 000 euros HT, l’acheteur public peut recourir à un marché à procédure adaptée sans publicité ni mise en concurrence préalable, même si la plupart des administrations s’imposent un minimum de consultation. Au-delà, les procédures formalisées s’appliquent. Les accords-cadres à bons de commande sont particulièrement fréquents dans le domaine de la formation, car ils permettent à l’administration de sécuriser un vivier de prestataires sur plusieurs années tout en conservant de la souplesse dans l’exécution. Pour les organismes de formation habitués à contractualiser par convention avec des entreprises ou par subrogation avec un OPCO, le passage à la logique de marché public représente un changement de paradigme complet.
La question de la légitimité à former, qu’il s’agisse d’agrément, de certification ou de déclaration, se pose également dans des termes différents. Le NDA (numéro de déclaration d’activité) est certes exigé par la plupart des CCTP, mais c’est la capacité à répondre aux critères de sélection du marché qui prime : références, qualifications des intervenants, méthodologie pédagogique, moyens techniques. Qualiopi, bien que non juridiquement obligatoire pour vendre à une administration publique qui finance sur ses crédits propres, est de plus en plus demandée comme critère de qualité dans les appels d’offres. L’accompagnement à la certification Qualiopi proposé par BMG Consulting intègre d’ailleurs cette dimension de préparation aux marchés publics, car les exigences du RNQ et celles des CCTP se recoupent largement en matière de traçabilité et d’évaluation.
Le CPF des agents publics et le rôle de l’employeur
Le compte personnel de formation des agents publics, créé par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017, fonctionne selon des règles distinctes de celles applicables aux salariés du secteur privé. Les droits sont comptabilisés en heures et non en euros. L’agent cumule 25 heures par an, dans la limite d’un plafond de 150 heures, portées à 400 heures pour les agents de catégorie C sans qualification. Surtout, le CPF de l’agent public n’est pas géré par la Caisse des Dépôts via l’application « Mon Compte Formation » comme dans le secteur privé. C’est l’employeur public qui instruit la demande et qui finance la formation sur ses propres crédits de formation.
Cette différence a des conséquences directes pour l’organisme de formation prestataire. Il n’y a pas de circuit de paiement automatisé par la Caisse des Dépôts. Le règlement s’effectue selon les règles de la comptabilité publique, avec un mandatement par l’ordonnateur et un paiement par le comptable public, ce qui implique des délais de paiement souvent plus longs que dans le secteur privé. L’organisme doit maîtriser la facturation selon les termes du marché et, le cas échéant, connaître les mécanismes de service fait qui conditionnent le déclenchement du paiement.
Obligations pédagogiques et exigences spécifiques
Former des agents publics, ce n’est pas simplement transposer un programme conçu pour le secteur privé. Les référentiels de compétences de la fonction publique obéissent à une logique propre. Le Répertoire interministériel des métiers de l’État (RIME) structure les emplois-référence et les compétences attendues. Chaque ministère décline ensuite son propre répertoire des métiers. Dans la territoriale, le CNFPT a développé ses propres référentiels. L’organisme prestataire doit aligner ses objectifs pédagogiques sur ces référentiels, faute de quoi sa proposition apparaîtra déconnectée des besoins réels de l’administration.
Les modalités pédagogiques sont également soumises à des contraintes particulières. La FOAD et le blended learning se développent dans la fonction publique, mais les administrations exigent souvent des dispositifs hybrides intégrant des temps présentiels, notamment pour les formations managériales ou les formations liées à la déontologie. L’AFEST, qui progresse dans le secteur privé, reste encore marginale dans la fonction publique, même si certaines collectivités territoriales commencent à l’expérimenter. Pour un organisme souhaitant proposer ces modalités innovantes, la connaissance du cadre de mise en œuvre de l’AFEST constitue un prérequis indispensable.
Les exigences en matière d’évaluation méritent une attention particulière. Dans le cadre des formations statutaires obligatoires, l’évaluation des acquis n’est pas une option. Les CCTP prévoient généralement des dispositifs d’évaluation pré et post-formation, des bilans intermédiaires et des rapports circonstanciés transmis au service formation de l’administration. La production de ces livrables conditionne la bonne exécution du marché et, par voie de conséquence, le paiement. Un organisme qui ne serait pas rodé à ce niveau de formalisme documentaire risque des pénalités contractuelles, voire une résiliation pour faute.
Ce que tout organisme de formation doit anticiper
Le marché de la formation publique est exigeant, mais il offre une visibilité financière appréciable grâce à la programmation budgétaire pluriannuelle des administrations. Pour y accéder dans de bonnes conditions, l’organisme doit investir dans plusieurs dimensions. La veille sur les appels d’offres publiés sur le BOAMP et sur la plateforme PLACE est un minimum. La constitution de références solides, documentées par des attestations de bonne exécution délivrées par les administrations clientes, représente un avantage concurrentiel décisif dans les procédures de sélection.
L’organisme doit également anticiper les spécificités administratives du secteur public. Les règles de facturation, le respect des délais d’exécution, la gestion des avenants en cas de modification du besoin, la conformité aux clauses d’insertion sociale parfois intégrées dans les marchés : tout cela constitue un environnement contractuel sensiblement plus encadré que celui du secteur privé. Chez BMG Consulting, nous accompagnons régulièrement des organismes de formation qui souhaitent structurer leur offre pour répondre aux marchés publics, en articulant conformité Qualiopi et exigences de la commande publique.
Un droit en mouvement, des fondamentaux stables
La formation des agents publics s’inscrit dans un mouvement de fond qui tend à rapprocher les droits des agents de ceux des salariés du secteur privé, sans pour autant effacer les spécificités statutaires. La loi de transformation de la fonction publique a ouvert la voie à davantage de mobilité et de reconversion, ce qui génère des besoins croissants en ingénierie de formation sur mesure. Les plans de formation, renommés plans de développement des compétences dans certaines administrations par mimétisme avec le PDC du secteur privé, deviennent des instruments stratégiques de gestion des ressources humaines.
Pour autant, le cadre juridique demeure irréductiblement distinct. Un organisme de formation qui prétend servir le secteur public sans maîtriser le droit de la fonction publique, le Code de la commande publique et les circuits de financement propres à chaque versant commet une faute d’ingénierie en amont, avant même d’avoir dispensé la moindre heure de formation. C’est cette compétence juridique, autant que la compétence pédagogique, qui fait la différence sur ce marché. Pour toute question relative à l’adaptation de votre offre à ces exigences, n’hésitez pas à prendre contact avec notre équipe.
